Gabriel Quintana
La reforma agraria.
Artículo 2º.- De
Esta Reforma promoverá la adecuación de la estructura agraria, conducente al arraigo, al fortalecimiento, y a la incorporación armónica de la agricultura familiar campesina al Desarrollo Nacional, para contribuir a superar la pobreza rural y sus consecuencias, a través de una estrategia general que integre productividad, sostenibilidad ambiental, participación y equidad distributiva.
El Desarrollo Rural como producto de
- promover la creación y consolidación de asentamientos coloniales oficiales y privados a objeto de lograr una racional distribución de tierras agrícolas a los beneficiarios de esta ley que no la posean o la posean en cantidad insuficiente;
- promover el acceso de la mujer a la propiedad de la tierra, garantizando su arraigo a través del acceso al título de propiedad, al crédito y al apoyo técnico oportuno;
- promover el aumento de la productividad agropecuaria para estimular el desarrollo agroindustrial, que permita mejorar las condiciones de vida del sector rural;
- fomentar y estimular la participación del capital privado en los procesos de producción agropecuaria y en especial para la creación y el establecimiento de agroindustrias;
- fomentar la organización de cooperativas de producción agropecuaria, forestal y agroindustrial u otras organizaciones similares de productores rurales que permitan canalizar el crédito, la asistencia técnica y comercialización de la producción;
- promocionar ante las entidades especializadas en la generación y transferencia de tecnologías la asistencia técnica para los pequeños y medianos productores rurales;
- promover acuerdos interinstitucionales para el mejoramiento de la infraestructura vial, de viviendas, de educación y de salud;
- promover la reformulación del sistema impositivo sobre la tierra para la consecución de los propósitos previstos en esta ley ; e,
- promocionar los estudios técnicos que tiendan a definir los nuevos asentamientos de acuerdo a la capacidad de uso del suelo en las diferentes regiones del país.
Marco programático para una reforma agraria integral
En el paraguay.
Este analice se divide en dos partes:
Primeramente analizaremos lo relacionado con el instituto de bienestar rural, IBR, mientras que en la segunda, se hablará del instituto nacional del desarrollo rural y de la tierra, INDERT.
INSTITUTO DE BIENESTAR RURAL
En relación al IBR, mencionaré primeramente que fue creado por ley nº 852/63, para promover la integración armónica de la población campesina al desarrollo económico y social de la nación. Para el efecto, el instituto de bienestar rural, adecuará la estructura agraria promoviendo el acceso a la tierra rural, saneando y regularizando su tenencia, coordinando y creando las condiciones propicias para el desarrollo, que posibiliten el arraigo conducente a la consolidación de los productores beneficiarios, configurando la estrategia que integre la participación, productividad y sostenibilidad ambiental.
Por ser parte, la visión del instituto de bienestar rural, se enmarca en la accesibilidad a la tierra propia para la familia campesina; en la generación de productos que produzcan rentabilidad y sustentabilidad económica, ofreciendo la suficiente infraestructura para el acceso a la educación, la salud y vivienda, con servicios básicos, que permitan el logro
De un espíritu solidario, organizado y capacitado como agente preactivo del desarrollo.
El IBR, también cuenta con políticas de carácter social, económico, de gestión, de focalización y de prevención y administración de conflictos.
La política social, se fundamenta en el desarrollo humano integral y sustentable, orientándose a generar las condiciones de igualdad de oportunidades: justicia social en la distribución, tenencia y titulación de la tierra, con la creación de asentamientos y
Colonias para el inicio del proceso de desarrollo integral, para producir el arraigo en una consolidación digna del bienestar en el ámbito rural.
La política económica, se sustenta en el suministro de la tierra e incentivos que conlleven a la producción y promoción de rubros de renta, capaces de alcanzar el nivel requerido hacia la generación de agroindustrias, con énfasis en la organización, capacitación y gestión a fin de reducir la pobreza y la inequidad basado en el desarrollo de modelos productivos innovativos de alto rendimiento.
La política de gestión, se basa en un modelo de planificación estratégica y participativa en escala, para las colonias por el principio de igualdad de oportunidades y priorizando aquellas calificadas en situación de emergencia y urgencia (pobreza extrema), para lo cual se utilizarán criterios de focalización para planes, subsidios diferenciados e
Incentivos para financiar proyectos productivos y servicios sociales básicos. Se aplicarán las etapas de promoción y desarrollo para aquellas colonias que presenten características de rápido crecimiento, con créditos reembolsables y no reembolsables para generar las condiciones de consolidación organizativa, productiva y de comercialización y gerencia.
La política de focalización, se centra en las familias en situación de pobreza residiendo en colonias, asentamientos o incluso a las consideradas sin tierra, priorizando a aquellas con vocación de trabajo en las actividades agropecuarias y forestales, a quienes se brindará la estrategia necesaria para situarlas en el umbral del desarrollo, para lo cual se aplicará un modelo gerencial.
En cuanto a la prevención y administración de conflictos, el ibr preverá las situaciones de conflicto por la tierra y en caso que se presentaren, tratará de administrarlas adecuadamente con los siguientes instrumentos:
• Diálogo
• Participación con y entre las partes
• Tolerancia
• Búsqueda del consenso
Asimismo, el IBR dispone de lineamientos de gestión institucional que básicamente,
Puede resumirse en:
Tierra, titulación y arraigo basados en:
• Tierra
• Modelos de asentamientos
• Censo de población sin tierra
• Servicios sociales básicos
• Emergencias y urgencias
• Administración y finanzas
• Asistencia técnica
• Logística
Reducción de la pobreza rural extrema
• Crédito inicial de arraigo
• Asistencia técnica
• Capacitación, organización y gestión
• Subsidios para servicios sociales básicos.
INSTITUTO NACIONAL DEL DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA, INDERT.
.
La configuración del INDERT viene, entonces, a desplazar el concepto de bienestar rural como fundamento existencialista, estático e insostenible.
Desde luego, con esta innovación, el INDERT, de aquí en adelante, ya no procurará la transformación sino la “adecuación de la estructura agraria”.
De este modo, la ley nº 2419/04, que crea el INDERT y la ley nº 1863/02, que establece el estatuto agrario, rigen al instituto nacional de desarrollo rural y de la tierra.
Precisamente, continuaré esta exposición haciendo mención a algunos artículos de la ley nº 2419/04. Así, el artículo 4º, define el objetivo y la competencia del INDERT.
El instituto tendrá por objetivo promover la integración armónica de la población campesina al desarrollo económico y social de la nación, conforme al mandato de la constitución nacional, artículos 114º, 115º y 116º.
Para ello el instituto adecuará la estructura agraria, promoviendo el acceso a la tierra rural, saneando y regularizando su tenencia, coordinando y creando las condiciones propicias para el desarrollo que posibilite el arraigo conducente a la consolidación de los productores beneficiarios, configurando una estrategia que integra participación, productividad y sostenibilidad ambiental.
El artículo 5º establece las condiciones para el arraigo y considera que una
Asentamiento ha logrado la condición de arraigo, cuando las familias han obtenido su título de propiedad, se encuentren organizadas para participar efectivamente en el esfuerzo del desarrollo institucional, accedan a los servicios de educación y salud, cuenten con la infraestructura económica básica, produzcan alimentos de auto consumo suficiente y por lo menos dos rubros de renta, en forma continua.
Por su parte, el artículo 6º, define el concepto de agricultura familiar campesina. A los efectos de esta ley y como objeto de la misma, se entiende por agricultura familiar campesina, aquella en la cual el recurso básico de mano de obra aporta el grupo familiar, siendo su producción básicamente de autoconsumo y parcialmente mercantil, completando a partir de otras producciones de carácter artesanal o extrapredial.
Las políticas institucionales básicas del INDERT, se incorporan en el artículo 7º de la ley nº 2419/04.
La realización de los objetivos del instituto comporta el desarrollo de las siguientes líneas básicas de política institucional:
A) participar en coordinación con el servicio nacional de catastro en la formulación y aplicación de cuanto le competa, y así mismo, sanear y regularizar la tenencia de la tierra en las áreas de asentamientos, de modo a eliminar la posesión informal de los inmuebles, creando condiciones institucionales y procedimientos eficaces que posibiliten la difusión y el fortalecimiento del régimen de propiedad inmobiliaria rural privada, como base del desarrollo agrario y rural.
B) promover y apoyar la capacitación y organización de las familias asentadas de modo a fortalecer la autogestión y la cogestión, en el proceso de desarrollo.
C) promover y apoyar la reestructuración productiva de las explotaciones,
Orientándolas a la consecución de la seguridad alimentaría y asimismo, a las exigencias, opciones y restricciones que presentan los mercados.
D) promover el acceso a la tierra para el sector campesino fortaleciendo las
Organizaciones asociativas de producción.
E) promover, apoyar y estimular la creación de organizaciones de productores y productoras rurales e incrementar sus capacidades como agentes económicos y como actores sociales en función a los requerimientos del sector, de modo a crear condiciones efectivas para el acceso a los servicios institucionales de promoción y
Desarrollo, así como su integración efectiva a los sistemas públicos y privados de decisiones.
F) promover una cultura productiva que incorpore, en consonancia con las normas ambientales vigentes y políticas establecidas, condiciones de uso racional de los recursos naturales, para el logro de la efectiva sostenibilidad.
G) promover y apoyar la diversificación del ingreso familiar campesino, propiciando otras actividades productivas practicadas por el núcleo familiar.
H) crear y coordinar la instalación de infraestructura básica de asentamiento y arraigo, de conformidad a los objetivos de la presente ley.
Finalmente quiero plantear algunas propuestas, para mejorar la gestión institucional. Una de ellas, de carácter institucional, precisamente, guarda relación con la creación de una unidad de registro exclusiva para los beneficiarios de la reforma agraria, en el ámbito de
También cabria la modificación de varias leyes, en donde se debe:
- ajustar la legislación ambiental, de manera a que el instituto califique para la realización de los estudios de impacto ambiental de las tierras que sean adquiridas.
- modificar la ley nº 1863/02 de manera a que se pueda posibilitar la titulación con el pago del 10% del valor de lote.
- ampliar el código penal de manera a punir a los vendedores, compradores instigadores de la venta de derechos y acciones sobre tierras del estado.
- modificar los artículos que restringen la apropiación por compra de más de tres lotes en colonias del IBR.
- establecer leyes que favorezcan la verificación y la reinscripción de las propiedades rurales mayores, a través de un proceso sumario, que ofrezcan garantía e incentivos para el propietario (reducción del impuesto inmobiliario; exceptuar del pago del IMAGRO por un año). Con esto se lograría recuperar las tierras que fueron objeto de apropiación indebida (títulos falsos) y la existencia de fiscales detentados.
- en el caso de las tierras que se hallen ocupadas ancestralmente, que nunca fueron objeto de reclamo por parte de los herederos, sin juicio sucesorio o que se hallen intestadas: se requiere establecer mecanismos que favorezcan la titulación de estas propiedades bajo un régimen distinto al de usucapión, considerando la dificultad que representa la contratación de los servicios profesionales (abogado, topógrafo), la demora judicial, lo oneroso que representa esta vía y que la acción debe de promoverse personalmente en cada caso.
Diversas concepciones acerca de la reforma agraria
Desde la antigüedad la agricultura ha ocupado un lugar central en el desarrollo económico de los países, y las actuaciones sobre la tierra trataban de favorecer la capacidad económica de este sector productivo. La tierra es fundamental en la estructura de las relaciones sociales y políticas del mundo rural. Dado el gran peso de este último en la vida política y social de los países, las intervenciones sobre la tierra es relevantes tanto para reforzar las relaciones de fuerza políticas y sociales existentes como para modificarlas y disminuir las desigualdades sociales.
Se estudiarán algunas de las reformas agrarias llevadas a cabo a lo largo del siglo XX en determinados países de varios continentes: México, URSS, España, Italia, Polonia, Japón, China, Guatemala, Ecuador, Vietnam, Cuba, Argelia, Chile, Portugal, entre otros.
En este momento se están desarrollando procesos de Reforma Agraria en diferentes lugares del mundo: Brasil, Venezuela, Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, etc. Existen situaciones críticas muy diversas en África o en Europa Occidental, en las cuales el acceso a la tierra se vuelve cada vez más difícil para los pequeños productores familiares.
¿En que medida y de que manera pueden las reformas agrarias de hoy y de mañana incidir en la evolución política, económica y social de estos países, logrando la erradicación de la pobreza y la seguridad alimentaría y permitiendo la soberanía alimentaría?
La discusión sobre la Reforma Agraria en el siglo XXI abarca muchos elementos además de la distribución de la tierra. No son únicamente los campesinos sin tierra los que tienen interés en el establecimiento de mecanismos más equitativos de acceso a la tierra. También interesa a los sectores sociales urbanos, a los consumidores, a los empresarios, a los agricultores familiares de los países desarrollados. A todos ellos les preocupan la destrucción de los ecosistemas, la ruptura de equilibrios ecológicos a nivel del planeta, y los conflictos de nuevo tipo generados por las formas de acceso a la tierra y de gestión del territorio.
La tierra se ve cada vez más como un espacio complejo, multifunción al. Tiene una dimensión ambiental, con recursos naturales, reservas de biodiversidad e impacto sobre el clima. Las economías rurales descansan cada vez más en actividades turísticas que muchas veces encierran conflictos de intereses con los derechos de la población campesina. Las interacciones entre el campo y la ciudad toman nuevas formas y la opinión de la población urbana sobre la gestión del espacio y la manera de producir alimentos sanos no puede obviarse. Todo ello obliga a actualizar las políticas de Reforma Agraria.
Reforma Agraria Artiguista
En lo que actualmente es
Bajo el período de la Revolución Artiguista comprendido entre los años 1811 y 1820, el máximo caudillo de ése proceso revolucionario José Gervasio Artigas (1764-1850) inició el proceso de reparto de tierras, no sólo fiscales sino de grandes propietarios criollos y españoles. Para algunos historiadores uruguayos de raigambre marxista éste proceso ha sido interpretado como una "reforma agraria", radical y popular. Particularmente se destacan Lucía Sala de Tourón, Julio Rodríguez y Nelson de la Torre.
Artigas, fue un hombre profundamente conocedor de
El paisaje decimonónico de la campaña oriental se caracterizaba por el despoblamiento producto de las grandes propiedades -muchas veces simplemente ocupadas ilegalmente, cuando no donadas por la corona sin siquiera tener en cuenta las verdaderas dimensiones-, el contrabandismo o bandolerismo y la explotación irracional dada la sobre abundancia de ganado vacuno.
El estado anárquico en que se encontraba inmersa la base económica ganadera de
Con el estallido de
Antonio Vivanco (Argentino)
Hemos venido sosteniendo con base en los procedimientos que oportunamente nos trazamos Para determinar cuándo estamos en presencia de la agricultura en sentido amplio, que ésta tiene como una de sus características esenciales la relación con un terreno agrícola o, más concretamente, Con una explotación agropecuaria. Esta que es opinión mayoritaria de la doctrina, no es unánime.
Examinemos aquí tres divergencias principales.
a) La primera quizás no es una divergencia propiamente dicha. Se trata más bien de un enfoque Sistemático distinto del que se obtiene siguiendo las consideraciones que venimos haciendo.
Nos referimos a la clasificación que de las actividades agrarias formula el maestro argentino Antonio Vivanco, sin duda el mejor científico del Derecho Agrario en América Latina. Para él,
De este modo la cualidad de agraria se extiende a un amplísimo radio de actividades con una serie de consecuencias que no pueden dejar de ser graves. En efecto, como hemos Repetidamente, la calificación de agraria importa para una actividad la sujeción a todo el régimen Jurídico agrario, sobre todo a las disposiciones de favor que tiene en cuenta las tantas veces Mencionados fines y problemas peculiares de la agricultura.
Al maestro argentino lo impulsa a dar una tal extensión a la agrariedad, el loable propósito de sujetar al Derecho Agrario todas las actividades que puedan afectar a la producción agrícola y su Utilización posterior. Pero creemos que no es necesario dar a la agrariedad una desmesurada Amplitud para conseguir tales resultados. Estimamos más sencillo, más seguro, reducir las actividades agrarias a un núcleo esencial; adscribir al mismo per relationem, como diría Carrozza,
Otras actividades que lo ameriten y entender las normas de nuestro derecho a otras actividades (no agrarias jurídicamente sino mercantiles, civiles, penales, laborales, etc.) en toda la medida, pero solo en la medida, que sean directamente complementarias de las actividades agrarias así determinadas.
b) El crédito agrícola francés, habría introducido un concepto muy amplio de agricultor y agricultura (ayudando fuertemente por la jurisprudencia), pues ha dejado de beneficiar sólo al agricultor tradicional y se ha extendido, entre otros, a quienes ejercen actividades de intermediación, a los "artesanos del medio rural" y hasta a los profesionales liberales que trabajan en el ambiente rural.
No estamos en la posibilidad de analizar las razones que la jurisprudencia francesa haya podido tener para cambiar en mayor o menor medida, pero nos parece que si el crédito agrícola ha llegado a incorporar como beneficiarios a quienes no serían agricultores conforme, por así decirlo, a criterios ortodoxos, no se puede afirmar que es el concepto de agricultor y agricultura los que han cambiado sino que es el crédito que ha variado de naturaleza, pasando (volviendo probablemente a ser crédito rural y ya no crédito agrícola propiamente dicho. Obviamente el "CréditAgrícole" ya no es sólo un instrumento de protección al medio rural en general y un instrumento de planificación campo-ciudad. Así se desprende de las palabras del mismo De Juglart cuando preguntándose por qué el crédito agrícola se ha extendido al industrial rural se contesta: "Porque él va a utilizar la mano de obra agrícola y luchar contra el éxodo rural. Es necesario por lo tanto ayudarle...".
Cuando decimos que el crédito agrícola está "volviendo probablemente" a ser crédito rural, tenemos en mente que quizás se esté regresando a sistemas como el existente en El Salvador, por ejemplo, donde ha subsistido una federación de Cajas de Crédito Rural, inspirada en modelos mutualistas europeos del siglo pasado que, aparte de otorgar crédito agrícola propiamente dicho, concede una amplia gama de préstamos a los habitantes del campo y las pequeñas comunidades.
La más novedosa teoría sobre la naturaleza de la actividad agraria empero, es la del ilustre maestro de
Parte el jurista italiano de recordar el problema de la distinción entre actividades comerciales e industriales de una parte y agrarias de otra.
La doctrina italiana que se formó alrededor del Código de 1942, comenta, tiene una respuesta pronta para resolver el problema: la actividad productiva agrícola se diferencia en que utiliza un medio de producción, la tierra, en ausencia de la cual falta el presupuesto para la aplicación del especial tratamiento jurídico reservado al empresario agrícola. Pero -objeta- esa respuesta se halla ansiada a la concepción "antigua" de la agricultura hecha sobre la tierra y por medio de la tierra y no proporciona un criterio base de la agrariedad con respecto a empresas que Utilizan modernos procedimientos productivos y tecnologías avanzadas. Estas nuevas expresiones de la agricultura no serían agrícolas según tal criterio y caerían en las comerciales. Dado el ritmo actual de industrialización de la agricultura, eso significaría bien rápido la disolución del Derecho Agrario.
Para demostrar la especialidad del Derecho agrario, se ha recurrido hasta hoy más a los efectos -ciertas normas e institutos peculiares - que las causas, sostiene al maestro de Pisa.
Convendría en cambio mirar a los factores de especificación que son el factor o "hecho técnico" y el factor o "hecho político". Remontándose de estos factores a la causa más remota de especialidad, se llega a un criterio sustancial de agrariedad.
No es posible -dice con gran acierto- referirse sólo a datos normativos, ya que éstos son insuficientes o inadecuados. Es preciso remitirse a una noción extra jurídica del fenómeno agrario.
El carácter agrario debe buscarse no en una supuesta categoría particular de actos, ni recurriendo a la noción de empresas sino en el contenido de la actividad considerada en sí y por si. La falta o la presunta falta de un parámetro que obre en tal plano, ha provocado dudas y vacilaciones en la certificación de ciertas actividades sobre las que la jurisprudencia ha dudado continuamente, como
La cría de caballos de carrera y la de animales que no caben dentro del concepto de "ganado". Lo mismo sucede con el cultivo de las plantas que cada vez más se liberan del factor "tierra", ya que hoy apartarse de las modalidades productivas más tradicionales para ciertos productos no constituye la excepción sino la regla (como ciertas variedades de flores cultivadas siempre en invernadero) y en ciertos casos por añadidura el cultivo sin empleo de tierra o fuera del fundo es el único técnicamente posible o económicamente conveniente (como el cultivo de los hongos en invernaderos o en grutas).
Llegado a ese punto, considera que es necesario recurrir a la noción extra-jurídica a la cual antes se había referido. Y enuncia, con base en los "cultores de las ciencias agrarias" lo que podría considerarse una definición y el núcleo de la teoría: la actividad productiva es "el desarrollo de un ciclo biológico concerniente a la cría de animales o (al cultivo de) vegetales, ligada directa o indirectamente a la explotación de las fuerzas o recursos naturales, y que se resuelve económicamente en la obtención de frutos (vegetales o animales) destilables al consumo directo, sea como tales o sea previa una o múltiples transformaciones".
Ahora bien, todas las actividades que dependen de ciclos biológicos están sujetas al impero
De fuerzas naturales, algunas controlables por el hombre y otras no. Cuando dicho control es completo, como en la fabricación de cerveza o en la producción de antibióticos, nos hallamos ante una actividad industrial. En cambio hay actividades que como la enología dependen en cierto grado del ciclo biológico (en este caso de la vid) y con base en la teoría expuesta podían adquirir carácter agrario sin necesidad de recurrir a la conexión con el fundo. Los cultivos en invernadero y los hidropónicos también acusan una fundamental dependencia del ciclo biológico, aunque en algunos aspectos los elementos de la naturaleza han sido dominados y en cierto modo forzado y acelerado. De ahí se desprende su esencia agraria.
Esta doctrina, pese a los fundamentos sólidos que le tiende su autor, nos parece que deja planteadas algunas dudas y creemos oportuno exponerlas en vos alta; no con el objeto de criticar la indiscutible autoridad del profesor Carrozza, sino a lo mejor para dar una mínima contribución a su teoría que, una vez librados de la incertidumbre que nos provoca, no tendríamos ningún reparo en aceptar. Ante todo, digamos que no compartimos la previsión pesimista de Carrozza en el sentido de que la revelación con el fundo no proporciona un criterio base de la agrariedad con respecto a empresas que utilizan modernos procedimientos y tecnologías avanzadas, las cuales terminarían por caer dentro del Derecho Mercantil y, dada la rápida industrialización de la agricultura, se llegaría muy pronto a la disolución del Derecho Agrario.
Para nosotros, la única tecnología que coloca a la respectiva actividad fuera del Derecho Agrario es la que prescinde del factor tierra. Y aquélla cubre una variedad tan corta de cultivos y tan pequeña extensión geográfica que no nos parece represente una amenaza contra nuestra disciplina.
La innovación de la posición de Carroza estaría precisamente en haber encontrado un criterio que no recurre al fundo y a la energía productiva de la tierra para atribuir la agrariedad. Ese criterio descansa en: a) la presencia de un ciclo biológico, b) cría de animales y (cultivo de)
Vegetales, c) ligamen directo o indirecto con la explotación de las fuerzas y recursos naturales, d) obtención de frutos vegetales y animales y destinación de dichos frutos al consumo directamente o previas una o múltiples transformaciones.
Por nuestra parte, preferimos utilizar otros conceptos que acaso añadirían más precisión al enunciado.
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